地炼建议改革原油进口配额机制 企业呼吁更大自主权

自2015年国家允许地方炼油企业从海外进口原油并进行加工以来，以民营企业为主体的地方炼油企业获得了前所未有的发展机遇，占全国地方炼油产能七成以上的山东企业获益尤多。据山东省炼油化工协会提供的数据，2016年，这个省地方炼油企业实现主营业务收入4925亿元、利税318亿元、利润138亿元，分别较上年增长了21.7％、79.1％、60％。


虽然取得一定的经济效益，但一些山东地方炼油企业负责人和基层干部近日表示，2017年的原油进口配额发放机制不利于让市场在资源配置中起决定性作用，有较大的改革空间。

配额分批下达制造不确定性
地方炼油企业所谓的原油进口配额，正式名称为“原油非国营贸易进口允许量”。2017年，商务部分两批下达了配额：第一批于1月下达，第二批于6月中旬下达。

多家企业负责人表示，分批下达配额给企业生产经营造成了不确定性。以今年为例，在1月获知第一批配额之后，企业不知第二批配额何时下达，也不知在第二批中能拿到多少配额。

山东省一名长期从事有关工作的基层干部介绍，这种不确定性对炼油企业的影响体现在两方面。第一，国际原油价格向来变动剧烈，企业需要较为充裕的时间捕捉市场机会；第二，从原油采购到海陆运输再到生产销售，企业需要较长时间完成一个产销周期。
一家企业总经理说：“分批次下达的数量及时间的不确定性，直接影响炼厂全年生产计划的排布。”另一家企业总经理说：“当市场行情来临时，企业无法灵活调节采购结构、抓住价格机会大批量采购进口，造成成本上升。”

配额减少影响企业发展
根据《国家发展改革委关于进口原油使用管理有关问题的通知》，炼油企业经发改委允许“使用进口原油”，并在发改委确定的用油限额内“向商务部申请原油进口”。通俗地说，发改委决定企业“可以使用多少进口原油”，而商务部决定企业“可以进口多少原油”。

截至目前，今年国内十多家企业从商务部获得的配额少于发改委允许的配额。

山东一些企业负责人和上述长期从事炼油协调管理工作的基层干部说，企业是在付出高额成本且做出了限制自身发展的承诺后才被允许使用进口原油的，从这一角度考量，企业原油进口配额被“扣减”有失公平合理。

据介绍，企业获得原油进口资格前必须满足若干条件、履行若干义务，在获得资格后也将受到相应约束。例如，炼油企业须淘汰“本企业所有设计原油加工能力200万吨/年（含）以下常减压装置”，且承诺“未经国务院投资主管部门核准一律不得再新建、改扩建炼油装置”。

由于今年获得的进口配额明显减少，一位总经理说企业“第四季度将面临无原料可用的窘境，严重影响全年的生产计划，企业将不得不采购成本高、质量差的燃料油来补充原料的缺口。”

据了解，下达原油进口配额的依据之一是2001年通过的《中华人民共和国货物进出口管理条例》。条例规定，分配配额时应当考虑的因素包括“申请人的进口实绩”。一些企业负责人认为，商务部今年下达的配额之所以减少，是因为去年企业的原油进口量较少。一些企业负责人解释说，去年企业并不是年初就拿到原油进口手续；调整炼油装置以适应进口原油物理特性、组建外贸团队、采购境外原油都需要时间；去年，国内港口、仓储等设施接载进口原油一度出现罕见的排队现象，这些因素都影响了一些企业去年的进口实绩。

他们认为，去年是很多地方炼油企业第一年实际进口原油，进口实绩不佳有多方面原因；随着市场经济和深入“放管服”改革不断深化，进口配额也不宜再机械地“继承”上年进口实绩。

企业呼吁授予更大自主权
一些企业负责人建议，包括原油在内的商品行情每年都会发生很大变化，企业需要更多的自主权和应变能力，《中华人民共和国货物进出口管理条例》也没有规定进口配额在每个年度内必须分批发放；所以如果暂时无法突破配额管理的旧制，也可以在每年年初一次性把配额发放完毕，避免分批发放带来的不确定性。此外，还可以把配额的周期拉长至三到五年甚至更长时间、给予企业更多自主权；鉴于民营企业刚开始探索海外进口原油，也可考虑设立一到三年的配额使用“免考期”。

这些负责人说，在直接影响企业生存发展的进口配额分配问题上，企业反映诉求的渠道狭窄，也没有听证、复议等手段，建议有关部门加强基层调研。山东一位长期从事炼油协调管理的基层干部说，炼油企业这个月与上个月、这季度与上季度、今年与去年的生产、检修情况都不一样，市场时刻在变化，进口原油配额下达不应“闭门造车”。

国内最大的民营炼油企业山东东明石化副总裁张留成建议，民营企业进口原油客观上也在增加我国原油储备，增强我国在国际能源市场和“一带一路”沿线产油国的话语权和影响力，有利于整个国家；政府部门宜考虑摒弃配额制这种计划色彩浓重的管理方式，给予民营企业“走出去”利用海外资源更多支持。上述长期从事炼油协调管理工作的基层干部说，原油即使进口多了，也可以视为“藏油于民营企业，用民间资金储存战略物资”。

专家认为配额管理初衷另有缘由
业内专家受访时说，一方面，民营炼油企业提出的这些技术性问题确实存在；但另一方面，这些看起来像是“障碍”的配额管理方式，也可能是因为其他政策目标而设置。

中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成说，民营炼油企业这些诉求有其合理性；但国内炼油能力愈发过剩，且炼油属于能耗较高、环保压力较大的行业，有关部门的配额管理政策如果是从油品供求、产业政策等方面角度出发，则是可以理解的。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，多年来有关民营炼油企业税收缴纳、油品质量的负面传言不断，配额发放等行政手段事实上被视为对这些企业的一种约束手段；如果这些企业确实不能善尽社会责任，那么这类约束就有存在甚至加强的道理；而如果企业能够澄清这些负面传言，那么应该站出来说清楚、争取完全“松绑”。

董秀成说，美国也曾在能源领域长期坚持国家干预，所以从宏观的角度保留行政干预的空间是合理的；但有关部门也宜考虑更科学的配额管理方式，例如在发放下年配额时，不只看上年进口实绩，还可以考虑引入企业间的竞争机制。