电动汽车产业政策应聚焦引导需求

摘要：从财政补贴转向生产积分意味着当前产业政策的着力点正在逐步从需求侧向供给侧转移。如何在新形势下，有效激发电动汽车的市场需求，同时将生产积分等市场化手段的负面影响降低到最低，是下一轮政策亟待解决的问题。

作为我国战略新兴产业的龙头，电动汽车产业近年来快速成长，短短几年间超越欧美成为全球最大电动汽车生产国与消费市场。2017年全国电动汽车产销量接近80万辆，占全球总量一半以上。目前我国电动汽车累计产销量近200万辆，整车和动力电池产业规模均居全球第一。

从补贴转向积分制
为推动电动汽车产业的健康发展，我国政府从科研投入、产业发展、市场推广、法规标准等多角度制定了大量支持政策，其中补贴政策在产业发展前期起到了至关重要的推动作用。我国2009年对公共领域纯电动汽车、混合动力汽车及燃料电池汽车进行补贴，其中纯电动乘用车补贴为6万元；2010年补贴开始面向私人购车领域，按照电池容量给予最高6万元/辆补贴；2013年开始引入补贴门槛，最低续航里程需达到80公里；2015年，国务院设定2016年补贴标准，纯电动乘用车补贴上限为5.5万元，并规定2017～2018年补贴在2016年基础上下调20%，2019～2020年补贴在2016年基础上下降40%；2018年补贴加速退坡，补贴门槛进一步提升。目前补贴强度基于续航里程，乘用车最高5万元/车，且存在最低续航里程和最小电池比能量要求，补贴力度正在逐步减弱。

随着电动汽车销量不断增大，单纯依赖财政补贴显然无法支撑产业持续发展。为此相关部门于2017年正式发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，对年度生产量或者进口量超过3万辆的乘用车企业，设定新能源汽车积分比例要求，2010、2020年的新能源积分占全部乘用车销量的比重需达到10%和12%，企业可通过生产新能源汽车或购买其他车企积分满足积分要求，达不到要求企业的新产品将受到产品认证限制。引入生产积分交易可有效缓解财政补贴压力，更重要的是可激励传统汽车企业加速转型，通过技术产品升级或优化重组，实现从燃油内燃机到电动化的过渡。

电动汽车产业发展面临三大问题
然而，新形势下我国电动汽车产业发展也面临新的挑战。首先，生产积分替代补贴势必提升电动汽车成本，目前电动汽车关键技术仍未完全成熟，较高的生产成本将传导至终端用户，涨价将成为大概率事件，消费者购车意愿势必降低。其次，积分交易市场存在较多不确定性。目前积分并未纳入政府引导，积分价格完全由市场决定。按照规定，工信部将建立汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台，推进油耗与新能源汽车积分公示、转让、交易等工作，但目前暂时还没有出台相关细则。目前对积分价格的预测从千元到上万元不等，不确定的价格将影响市场稳定性。

从财政补贴转向生产积分意味着当前产业政策的着力点正在逐步从需求侧向供给侧转移。而如何在新形势下，有效激发电动汽车的市场需求，同时将生产积分等市场化手段的负面影响降低到最低，是下一轮政策亟待解决的问题。

特别是随着2020年以后新能源积分比例要求逐步提升，电动汽车产量将与日俱增，如何在降低消费者用车成本的同时，进一步提升电动汽车环境效益，是实现产业链上下游协调发展的关键问题。充电设施滞后、充电价格偏高、绿电协同不足是当前制约需求侧电动汽车应用的三大关键问题。

首先，充电基础设施依然难以满足市场需求。根据政府规划到2020年新能源汽车保有量和充电桩数量将分别达到500万辆和480万个。到2017年底，电动汽车数量已超过170万辆，完成目标34%，而充电桩数量不足50万个，仅为目标10%，充电设施建设速度明显滞后于车辆增速。导致充电设施建设缓慢的原因众多，主要因素包括电网报装周期长、用地限制、充电企业盈利水平低等。目前公共充电桩报装的前提是电网公司先期将其纳入当地配电网升级规划，而充电设施运营企业往往因较长的规划周期选择自行安装配电设备，由此带来了更高的充电成本。除电网公司外，充电运营企业还需与场地方协调停车位等问题，考虑到充电需求热点区域往往与城市高地价地段重合，充电运营企业的场地协调难度也较高。考虑到早期充电桩布局及当前大功率智能充电技术仍未普及，已建充电桩利用率普遍不高，也导致充电运营企业利润率偏低。

其次，电动汽车用户普遍面临较高的充电成本。国家发改委于2014年印发的《关于电动汽车用电价格政策有关问题的通知》明确对电动汽车充换电设施用电实行扶持性电价政策，提出居民家庭住宅、居民住宅小区、执行居民电价的非居民用户执行居民用电价格；机关企事业单位和社会公共停车场中设置的充电设施用电执行一般工商业电价。但现实中不论是充电运营商还是私人电动汽车用户的充电设施一旦接入场地方配电设施，往往面临业主转供电加价问题。再考虑到充电服务费因素，部分地区综合充电价格超过2元/千瓦时，致使电动汽车使用成本与燃油汽车相差无几，特别是降低了电动汽车在公交车、出租车等营运部门中的经济性。

再次，电动汽车与绿色电力之间仍未形成协同。一方面，虽然电动汽车在终端使用环节实现了高能效和零排放，但由于目前我国电力结构以火电为主，大规模发展电动汽车一直存在全生命周期内是否环保这一根本争议。另一方面，由于可再生能源发电产业的高速发展与电力系统灵活性调节能力的不足，我国弃风、弃光、弃水问题日益凸显。电动汽车与绿色电力之间实则具有巨大协同潜力：电动汽车是优质的电力需求响应资源，通过智能充电技术可使充电曲线与可再生能源发电曲线实时匹配；结合V2G技术的电动汽车更可作为分布式储能设施，进一步提升电力系统可再生能源消纳水平。2017年全国“三弃”电量近1100亿千瓦时，可满足4000万辆电动汽车绿色充电需求。当前两者的有效协同面临政策和市场机制双重阻碍，现行电动汽车充电价格机制无法反映绿色电力供需水平，用户无法感知上游可再生能源发电波动，电动汽车参与需求响应和储能也无法得到电力市场激励，导致电动汽车上游排放高居不下，其提升可再生能源消纳的能力也无从发挥。

政策重点应多偏向需求端
下一步推动电动汽车产业发展的政策重点，应聚焦如何激发与引导需求，尤其是如何破解充电基础设施建设、降低充电成本及实现绿色电力供给三大核心问题上。具体问题包括：如何通过政策引导和部门协同使充电运营商、场地方、电网企业在充电设施建设问题上形成合力；如何理清价格机制和疏导价格信号，有效降低终端用户充电成本；如何结合电力市场改革和商业模式创新，促进可再生能源发电与电动汽车充放电协同，实现电动汽车绿色充电。

当前我国电动汽车产业发展正处于承前启后的关键时期，解决好上述三大问题不仅关系到我国汽车工业及相关制造业升级的成败，基于电动化平台的智能充放电、车联网、自动驾驶更事关我国能源、信息及人工智能等一系列新旧产业变革，对我国优化产业结构、提升经济发展质量都有着重要的战略意义。

（作者单位：国家发改委能源研究所）